El gobernador Rafael Hernández Colón, que pasó la semana pasada a la eternidad, fue un defensor consistente de la autonomía municipal. En el 2007 tuve la oportunidad de visitarle en su hogar en Ponce para una entrevista sobre este particular. Guardo una foto de aquella visita en la que el líder del sueño autonomista, con su tono pausado, reflexivo y flemático contestó preguntas por espacio de una hora. Participaba yo de un proyecto de investigación para el Instituto de Política Pública de la Universidad Ana G. Méndez.

Acompañé en aquella visita al presidente de dicha universidad Don Pepe Méndez, hoy retirado, para quien realizaba aquella investigación. Considero un privilegio haber participado de aquella agenda y hago de conocimiento público aquella reunión por primera vez en esta columna. Por espacio de aquella hora, escuché y tomé notas de las respuestas de aquel puertorriqueño que toda su vida como funcionario público había defendido el derecho de los municipios y los alcaldes a una autonomía verdadera en sus operaciones.

Actualmente, la autonomía municipal está de nuevo en discusión. Motiva este nuevo episodio la propuesta actual del 2019 para la creación de condados presentada por el Gobernador Ricardo Rosselló a la Legislatura recientemente así como la partida de Hernández Colón a la eternidad.

Aprovecho esta oportunidad para refrescar varios de los puntos principales del ensayo que presente ante el Instituto de Política Publica en aquel entonces y que recogen en parte lo discutido con Hernández Colón.

1. Los municipios constituyen la unidad de servicios más cercana a la ciudadanía. Por lo tanto, es necesario apoderarles para viabilizar que las expectativas ciudadanas se satisfagan ágil y eficientemente. Dicho apoderamiento se logrará mediante garantías constitucionales que le den al municipio protección ante iniciativas de un gobierno central poderoso que le impida cumplir su responsabilidad eficientemente. Esta medida permitirá traspasar poderes a nivel local con potencial de allegar recursos económicos y competencias que se concentran hoy en el centro de poder estatal. Se hará menos costosa la operación gubernamental, se reducirá burocracia y se promoverá el desarrollo económico local.
2. En el esquema actual el gobierno central estrangula los municipios al asignarles responsabilidades sin recursos fiscales. El fortalecimiento de la autonomía municipal frenará esa costumbre. Algunos ejemplos: La AEE alumbra las carreteras estatales y los municipios pagan el alumbrado. Se aprueban decretos de exención contributiva a empresas sin contar con las necesidades de patentes de los municipios. Se aprueba legislación para otorgar permanencia a empleados transitorios municipales sin proveer los fondos para honrar esos derechos. El gobierno central arrastra los pies para otorgar permisos a los proyectos de infraestructura municipales. Hay lentitud en completar las transferencias de fondos que les corresponden. Se les adjudica responsabilidad por el costo de mantenimiento de escuelas públicas y parques que pertenecen al Estado. Se estrangula su capacidad económica y financiera.
3. Hay buenos ejemplos en Estados Unidos y otros países de reformas municipales con mecanismos para que los municipios alleguen recursos y logren una autonomía municipal verdadera.

La trayectoria histórica y el marco legal de la Ley de Municipios Autónomos, nos lleva a la premisa inequívoca de que ha habido falta de voluntad política para apoderar a los municipios con estrategias que conduzcan con eficiencia hacia la “municipalización” de los servicios a los ciudadanos.  Los gobiernos locales, conocidos comúnmente como municipios, constituyen la unidad de servicios más cercana a las necesidades y a los reclamos de la ciudadanía.  Por diversas razones, el Gobierno Central y la Asamblea Legislativa no reconocen la importancia de los municipios en los procesos de administración pública, relegándolos a un plano inferior que se traduce, lamentablemente, en “mandatos de responsabilidades sin asignación presupuestaria”.

El rol del gobierno municipal

El gobierno municipal debe aceptarse como la unidad básica de servicios al pueblo.  En ese contexto, el alcalde es la figura preponderante en la mente del ciudadano a la hora de reclamar servicios públicos del Estado. Es el municipio, a través de la figura del alcalde o la alcaldía, el primer lugar donde el ciudadano acude en búsqueda de empleo y de vivienda, el lugar para reclamar por el recogido de desperdicios, por la limpieza de caminos y del caño, por un mejor alumbrado, por las medicinas que no puede pagar, por la ambulancia para el familiar enfermo, por la silla de ruedas, por el camión de agua cuando no hay agua potable, por la transportación escolar y por la querella policíaca, por mencionar algunas de las solicitudes y de las expectativas que se tienen acerca de los servicios cotidianos de un pueblo.

Los residentes de un municipio perciben que el alcalde es el responsable de solucionar todos los problemas que le aquejan en su vida.  Recuerdo una anécdota del alcalde de un pueblo de la región montañosa de Puerto Rico, quien me contó hace varios años, que en una ocasión mientras recorría la zona rural de su pueblo, su vehículo cayó en un hoyo con características de cráter lunático y su reacción seguida fue recordar el santo nombre de la madre del alcalde, para luego reaccionar arrepentido al darse cuenta de que había invocado en forma impropia el nombre de su propia madre.  Esta anécdota hace recordar la inmediatez con la figura del alcalde en la reacción de cualquier ciudadano ante amenazas y problemas en su pueblo.

Se argumenta que es necesario apoderar a los gobiernos locales para viabilizar que esas expectativas de los ciudadanos, que hemos descrito, puedan ser satisfechas de manera más ágil y eficiente. El argumento que se esgrime en torno a dicho apoderamiento es que el mismo se lograría mediante la descentralización, la regionalización y para otros, la municipalización. Hay quienes mencionan los tres términos como equivalentes.  Sin embargo, hay diferencias entre estos conceptos.

Qué es descentralización

 

La descentralización implica dispersar actividades previamente concentradas en un centro de poder para colocarlas en niveles más amplios de dicho centro o a un nivel más lejano del centro de poder, pero sin desatar el control de las actividades. El proceso descrito conlleva delegar funciones al nivel local pero reteniendo el poder sobre las decisiones.

Qué es regionalización

La regionalización, por su parte, es adoptar regiones de servicios bajo diversos criterios, que pueden ser de carácter geográfico, político, socioeconómico o cultural. La regionalización también puede adoptar la forma de iniciativas propias de consorcios municipales para aprovechar economías de escala.  Los economistas nos referimos a economías de escala cuando se logra reducir el costo promedio de un bien o servicio aumentando el volumen o la escala de producción. A medida que se producen más unidades de un bien determinado, se reduce el costo y resulta más eficiente la producción de dicho bien o servicio. Los bienes públicos generalmente requieren que se puedan aprovechar economías de escala.

En los municipios pequeños, este tipo de economía se logra al agrupar municipios para proveer servicios a menor costo, aprovechando compras por volumen o para viabilizar competencias que, para ser adquiridas, requieren de un volumen alto de transacciones. Por ejemplo, tres, cinco u ocho municipios contiguos y con características físicas y socioeconómicas similares o complementarias podrían asumir la estructura organizacional de un consorcio. El objetivo del consorcio es proveer servicios aprovechando el volumen de solicitud de los mismos. Este tipo de regionalización se ilustra también cuando se tiene una sola oficina de planificación y permisos, o de recursos humanos, o de disposición de desperdicios sólidos que atienda las necesidades de los municipios agrupados en el “consorcio”.

Qué es municipalización

La municipalización, por otro lado, es hacer un traspaso real de poderes a nivel local, acompañados éstos de ofrecer el potencial de allegar los recursos económicos y las competencias necesarias para la administración eficiente. En el caso de los municipios grandes y medianos, la municipalización se puede dar sin regionalización, porque éstos tienen los recursos, pero requiere descentralizar actividades concentradas en el centro de poder que representan las agencias del Estado. En el caso de los municipios pequeños, la municipalización requerirá, además de descentralización, de iniciativas de regionalización en la modalidad de consorcios de manera que pueda ser viable.

Los efectos de la centralización como antítesis de la municipalización[1]

Tanto la descentralización como la regionalización y la municipalización requieren de voluntad política del poder legislativo y del poder ejecutivo para apoderar a los gobiernos locales que es donde se pretende lograr la municipalización.  El planteamiento que sirve de tesis a este ensayo, en cuanto a la falta de voluntad política para apoderar a los municipios hacia la eficiencia en el desempeño de su “municipalización”, se demuestra con los siguientes ejemplos:

• Operación de los negocios ambulantes. Se refiere a la transferencia de la responsabilidad de reglamentar la operación de los negocios ambulantes en las vías públicas dentro de la jurisdicción municipal. El Gobierno Central delegó esta responsabilidad a los municipios pero no asignó los recursos financieros o de otra índole para poder desempeñar la nueva encomienda.

• Obligación de comprar productos de material reciclado. Si está disponible, el municipio está obligado a asignar hasta 5% del presupuesto, para la compra de bienes de material reciclado aunque cueste hasta 15% más que el producto regular (P del S 2319).  Este requisito le impone una carga adicional al maltrecho presupuesto municipal. Sin embargo, el Gobierno Central no cumple sus propias metas de reciclaje al no lograr desarrollar mercado para el material reciclado o listo para reciclaje.

• El alumbrado público. La Autoridad de Carreteras alumbra las carreteras estatales como si Puerto Rico estuviera en unas eternas fiestas patronales. Y los municipios pagan, pues quizás no es de conocimiento popular que los municipios pagan a la Autoridad de Energía Eléctrica por el alumbrado de las carreteras de Puerto Rico. Por otro lado, la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) mantiene instalaciones propias en los municipios y éstos pagan la energía que le corresponde a la AEE por dichas instalaciones.

• Las aportaciones de la AEE al presupuesto municipal por disposición de aportación en lugar de impuestos. Ley 83 de 2 de mayo de 1941, según enmendada, sección 22(b)(1), dispone que la AEE debía disponer del 6% de los ingresos brutos derivados de la venta de energía eléctrica para distribuirla entre los municipios conforme la fórmula.

• La exención de patentes. El nuevo P de la C 3941 enmienda la Sección 42 de la Ley Num. 113 de 10 de julio de 1974, Ley de Patentes, para autorizar al Director de Finanzas del municipio, previo Ordenanza de la Legislatura Municipal, a eximir del pago de patentes a personas naturales o jurídicas. Esta acción ejerce presión a los alcaldes y evoca la mentalidad de exención contributiva existente en Puerto Rico.

• Decretos de exención contributiva. Se aprueban decretos de exención contributiva a empresas de manufactura, hoteles y otros sectores de servicios sin contar con los municipios. El alcalde puede haber presupuestado ingresos, producto de patentes o arbitrios de construcción para el año siguiente y se entera en el último momento que se ha aprobado una exención contributiva a la empresa para una expansión y para operaciones existentes.

• Las aportaciones a los municipios de la Lotería Electrónica. La Ley que crea la Lotería Electrónica disponía que, de los ingresos netos de la lotería electrónica, se destinaría el 35% a los municipios. Pero se estableció un tope de $26 millones y se asignaron $16 millones a la Reforma de Salud. Ahora se enmendó la Ley para que en el futuro vuelvan esos fondos a los municipios.

• Beneficios de retiro a los empleados municipales. Se ha extendido recientemente, mediante legislación, los beneficios a los empleados municipales, requiriendo aportación patronal, pero nadie se preocupa de dónde los municipios van a conseguir los recursos. Esa aportación en un municipio de 400 empleados, a un salario promedio de $15,000, puede representar $500 mil anuales.

• Convertir empleados transitorios a permanentes. Se aprobó una ley para requerir a los municipios otorgar permanencia a empleados transitorios con los costos adicionales que conlleva en beneficios y la responsabilidad de comprometer recursos futuros para honrar esos derechos, sin considerar de dónde el municipio obtendrá los recursos para cumplir con los costos.

En resumen, se asignan responsabilidades a los municipios sin prever los recursos que éstos necesitan. En septiembre de 2004 se firmó una Ley con nuevas enmiendas a la Ley de Municipios Autónomos, P del S 2760.  Entre dichas enmiendas se establece que no se podrán asignar responsabilidades a los municipios sin realizar un análisis del impacto fiscal. Pero ya existía una ley con ese propósito y nadie la ha considerado. Nos referimos a la Ley 321 del 1999 que establece exactamente eso.

Resulta irrefutable el planteamiento con el que iniciamos este ensayo.  En efecto, todas las administraciones de gobierno en Puerto Rico no han logrado crear el ambiente ni la voluntad política para viabilizar una verdadera Reforma Municipal que incluya una descentralización con asignación de mecanismos reales que lleven a que los municipios alleguen los recursos necesarios para prestar servicios esenciales a la ciudadanía. Ni siquiera la perseverancia de Hernández Colón y su creación de la Ley de Municipios Autónomos logró cambiar la cultura de centralización y dominio del poder enraizada en las estructuras del Gobierno Territorial de Puerto Rico.

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[1] Situación a la fecha del ensayo en el 2007.