En Puerto Rico se discute al presente cómo enfrentar la crisis fiscal del gobierno, el estancamiento de la economía y la eliminación del déficit de recaudos del Fondo General del presupuesto gubernamental. Se ha propuesto la aprobación de una nueva reforma contributiva que, entre otras medidas, estimule el desarrollo económico y permita allegar recursos al erario. Tradicionalmente, en los ejercicios de reforma contributiva se ha cultivado una mentalidad de exención contributiva a las empresas, particularmente la de origen externo, como medida de estimular la creación de empleos. Pero no se genera el nivel de empleos esperado, se promueve una cultura de exención de impuestos y se lesiona la justicia contributiva que debe prevalecer para todos los sectores de la sociedad. En este espacio exploramos someramente este tema para motivar la discusión del abanico de opciones de una posible reforma contributiva, con énfasis en los incentivos contributivos y su efectividad para promover el desarrollo económico.
Es importante señalar que, además de la exención contributiva sobre ingresos, Puerto Rico ofrece otra variedad de incentivos a las empresas, incluyendo, exención de pago de patentes y contribuciones a la propiedad, incentivos para adiestramiento y pago parcial de nómina, renta a bajo costo de edificios industriales y otros incentivos afines.
¿Llegarán las inversiones de nuevas empresas sin exención contributiva?
En Puerto Rico se piensa que si no se ofrece exención contributiva las inversiones de nuevas empresas no llegarán. Se firman decretos de exención contributivas por periodos que pueden alcanzar hasta 15 años. Se otorgan créditos contributivos, que son más onerosos que los decretos de exención contributiva, porque permiten acreditar cada dólar de crédito a futuras obligaciones contributivas. Se culpa la falta de desarrollo económico a la eliminación de políticas de exención contributiva, como es el caso de la eliminación de la sección 936 del Código de Rentas Internas Federal que canceló el reconocimiento de exención contributiva al nivel federal a ciertas empresas estadounidenses radicadas en Puerto Rico.
¿Es igual la política pública en otras jurisdicciones?
Cuando se compara a Puerto Rico contra jurisdicciones en los Estados Unidos o países extranjeros, entre otras, los estados de Florida, y Hawaii, Irlanda y otros países, Puerto Rico ofrece mayores incentivos contributivos a las empresas y aun así muchas empresas se ubican en esas otras jurisdicciones y pagan las contribuciones que se fijan a tasas más altas. Esto demuestra que las empresas no necesariamente seleccionan un lugar para establecerse por el criterio de si pagarán o no impuestos, si no por otras consideraciones, fundamentalmente el clima favorable a la inversión, las regulaciones a los negocios, la burocracia, la seguridad, la estabilidad política, el acceso a sus mercados y otras consideraciones. Parece ser que sería mejor imponer impuestos y a cambio mejorar el ambiente de negocios y la cultura gubernamental hacia la nueva inversión.
En Puerto Rico no se evalúa adecuadamente los costos de las políticas de exención y créditos contributivos y los beneficios que la economía obtiene de dichas políticas, de manera que se pueda justificar si los incentivos contributivos rinden beneficios en sectores industriales específicos y si vale la pena concederlos o si, al contrario, es mejor recaudar impuestos de dichas operaciones y dedicar más recursos a mejorar el clima de inversión.
Los costos y beneficios de los incentivos contributivos
En el mes de septiembre de 2014, se completó un estudio, realizado bajo la coordinación del colega economista Ramón Cao, ex catedrático de economía de la Universidad de Puerto Rico, sometido a la Cámara de Representantes, bajo el título: Evaluación de beneficios y costos de créditos contributivos. [1] En ese estudio se presenta una síntesis de los resultados obtenidos, así como los estudios de Costo/Beneficio efectuados para los créditos contributivos e incentivos fiscales que se conceden a varios sectores industriales, entre estos: manufactura, proyectos fílmicos, vivienda, hospitales, hoteles, agricultura y construcción comercial e industrial, entre otros.
El estudio evaluó la efectividad socioeconómica de un conjunto de los principales incentivos y créditos contributivos que se conceden a empresas en Puerto Rico. El estudio indica que “esos incentivos representan un serio costo fiscal para el estado…, pues… excluyendo el costo fiscal de las exenciones y otras preferencias tributarias, de acuerdo al Departamento de Hacienda, en el año fiscal 2011 se concedieron $339.8 millones en créditos contributivos. En el año fiscal 2013 existían $620.7 millones en créditos contributivos no reclamados, que pueden ser reclamados en años subsiguientes. Ello resulta en serio costo fiscal, que es en realidad mayor si se incluyen las exenciones y otras preferencias tributarias concedidas a empresas. Además, la experiencia tiende a indicar que esos incentivos no tienen, en su conjunto un efecto positivo, que tenga significación estadística, sobre la inversión privada en la Isla. [2]
¿Los incentivos se deben limitar a la manufactura para exportación, industria fílmica y la agricultura?
El estudio llegó a las siguientes conclusiones:
- En lo concerniente a la manufactura la industria farmacéutica representa el 64.9% del ingreso interno neto generado por la manufactur La producción de este sector es fundamentalmente para la exportación, lo que genera beneficios importantes. Como resultado del análisis se recomendó limitar los incentivos a la manufactura a aquellas empresas que produzcan para exportación o que sustituyan importaciones.
- En el caso de la industria fílmica, la evaluación realizada de los beneficios y costos sociales de los incentivos a esta industria en Puerto Rico encontró que en los tres años para los cuales se realizó el análisis, los valores de beneficios a costos excedían a uno, por lo que se concluyó la estructura vigente de incentivos es socialmente conveniente.
- En el caso de la agricultura, los hallazgos demostraron que en todos los escenarios considerados la relación beneficio/costo es mayor de uno, por lo que se concluyó que los incentivos vigentes cumplen adecuadamente su propósito de promover la producción y el empleo en la agricultur
- En el caso de la vivienda, para los dos años estudiados, el beneficio social de los incentivos concedidos es menor que los costos sociales, por lo que se concluyó que no existe justificación económica para la concesión de estos incentiv
- En el caso de los hospitales, la ley que crea las exenciones contributivas a los hospitales conocida como la Ley de Unidades Hospitalarias, tiene dos propósitos sociales básicos: (1) promover el desarrollo de instalaciones hospitalarias en Puerto Rico, y (2) contribuir a reducir los costos de prestación de tales servicios, para abaratar el precio de los servicios a los paciente El estudio concluyó que, en las circunstancias actuales, los ingresos de los hospitales dependen de las tarifas que pagan las aseguradoras por los servicios, de suerte que esa estructura de tarifas, y la demanda de la población por sus servicios, son los determinantes para las decisiones de inversión, empleo y oferta de servicios de los hospitales. Ello plantea dudas acerca de la efectividad de incentivos fiscales para la industria, toda vez que los problemas que puedan existir en ella tienen otros orígenes. Se concluyó entonces que no existe una justificación social para estos incentivos contributivos a la industria de hospitales.
- De igual manera se concluyó que en el caso de los hoteles, la estructura vigente de incentivos contributivos a la industria hotelera no está socialmente justificada.
- Finalmente, en el caso de la construcción comercial, el hecho de que demanda por construcción no residencial es una demanda derivada de inversión por las empresas, lo cual plantea serias dudas acerca de que tales incentivos resulten en un beneficio social ne
En resumen, de los sectores industriales que actualmente se promueven en Puerto Rico, considerados en el estudio, se justifica mantener una política de créditos contributivos o incentivos contributivos solamente en los siguientes casos: manufactura para exportación, industria fílmica y la agricultura. En los demás sectores, incluyendo vivienda, hoteles y construcción comercial, no se justifica proveer incentivos. Los hallazgos de este estudio, aun con las limitaciones que puedan tener, a base de los datos disponibles y las consideraciones a las técnicas de análisis de costo-beneficio, justifican que se conteste el interrogante de si cumplen su objetivo una parte importante de los incentivos actuales contemplados en las políticas de exención contributiva a las empresas en Puerto Rico.
Por lo tanto, la reforma contributiva que se está contemplando debe otorgar una consideración importante a enmendar la política de incentivos industriales a las empresas, para dirigir dichos incentivos a aquellos que producen para la exportación y limitar los incentivos que no aportan un beneficio mayor al costo económico y social que conlleva su otorgación.
[1] Ramón J. Cao García. Evaluación de beneficios y costos de créditos contributivos. Informe a la Cámara de Representantes. 2014.
[2] Ramón J. Cao García, “Incentivos contributivos e inversión privada en Puerto Rico”, Revista Civilizar de Empresa y Economía, Bogotá, D.C., Colombia: Universidad Sergio Arboleda, Núm. 2, Año 2, julio- diciembre 2010, págs. 54 a 73. http://190.85.246.40/civilizar/economia/civilizar-empresa-2.pdf